Органы прокуратуры относятся к ветви власти исполнительной судебной

Автор: | 16.02.2019

К какой ветви власти принадлежит прокуратура: опыт Конституционного Суда Приднестровской Молдавской Республики

(Станских С. Н.) («Конституционное и муниципальное право», 2005, N 8) Текст документа

К КАКОЙ ВЕТВИ ВЛАСТИ ПРИНАДЛЕЖИТ ПРОКУРАТУРА: ОПЫТ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА ПРИДНЕСТРОВСКОЙ МОЛДАВСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

Станских С. Н., ответственный секретарь научного журнала «Государственная власть и местное самоуправление».

Проблема места прокуратуры в конституционном ландшафте современных государств до сих пор не находит своего однозначного решения. Даже в таких государствах, как, например, Россия, где прокуратура формально включена в главу Конституции РФ о судебной власти, не прекращаются научные споры в отношении ее статуса. Некоторые исследователи ищут теоретический выход в исторических предпосылках или конструируют новую ветвь власти — прокурорскую, контрольную. Ситуация усложняется еще и тем, что отсутствуют международные и европейские стандарты в отношении роли прокуратуры в системе разделения властей . ——————————— См.: Заключение Венецианской Комиссии Совета Европы на Закон «О прокуратуре Российской Федерации» (Венеция, 10 — 11 июня 2005 г.); Рекомендация Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1604(2003)1 «О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона»; Рекомендация Комитета министров Совета Европы R (2000)19 «Комитет министров — государствам-членам о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» и Пояснительная записка к ним.

Было бы неправильным пытаться переделать прокурорскую систему одной страны по принципу другой. Каждая система должна быть совместима с культурой и историей страны, а также приниматься тем обществом, в котором она функционирует . ——————————— См.: Итоговый документ Пан-Европейской конференции Совета Европы (Австрия, май 1993 г.).

Органы прокуратуры должны быть организованы с учетом социальной и политической ситуации в стране, а также демократических правовых традиций государства, при условии приоритета законности и демократии . ——————————— См.: Заключительные выводы Международной конференции Совета Европы (Будапешт, 1994 г.).

В Заключительном документе международного семинара Совета Европы «Прокуратура в правовом государстве» (январь 1997 г., Москва) в рамках многосторонней встречи экспертов Совета Европы и представителей прокуратур Франции, Германии, Италии, Испании, Бельгии, Швейцарии, Нидерландов и России вновь было констатировано, что «если конституционный статус и компетенция института прокуратуры могут различаться в зависимости от страны, ее истории, правовой культуры… то главным является то, что этот институт находит свое место в демократическом обществе, основанном на принципе разделения властей и верховенстве права». Комитет министров Совета Европы в феврале 2004 г. в отзыве на Рекомендацию ПАСЕ 1604(2003)1 относительно роли прокуратуры в демократическом обществе специально отметил «разнообразие моделей органов прокуратуры в различных странах, происходящее из правовых традиций и различной организации систем уголовного правосудия». В этом же документе, в частности, сказано, что «Комитет министров не видит оснований требовать, чтобы те юрисдикции, где применяется принцип законности, отказались от него или чтобы прокуроры были освобождены от выполнения некоторых функций, не имеющих отношение к системе уголовной юстиции, как это происходит во многих правовых системах». Для понимания роли прокуратуры применительно к принципу разделения властей Приднестровской Молдавской Республики (далее — ПМР) ключевым является Постановление Конституционного Суда ПМР по делу о толковании ст. 6 Конституции ПМР от 3 июня 2003 г. N 02-П/03 . ——————————— Собрание актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики. 2003. Ст. 979.

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Президента ПМР о толковании ст. 6 Конституции ПМР. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании ст. 6 во взаимосвязи с положениями ст. 56, 91, 92 Конституции ПМР относительно того, какое положение занимает прокуратура в системе органов государственной власти и управления ПМР. Статья 91 Конституции устанавливает, что прокуратура Республики осуществляет надзор за точным и единообразным исполнением Конституции и законов судебными органами, министерствами и ведомствами, местными органами власти, органами местного самоуправления, предприятиями, организациями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами, а также проводит предварительное следствие и поддерживает государственное обвинение. По мнению Президента Республики — инициатора запроса в Конституционный Суд, эти функции относятся к государственным функциям, предусмотренным ст. 56 Конституции ПМР, которые осуществляются через создаваемые в установленном порядке органы власти и управления. По мнению Президента ПМР, прокуратура входит в систему органов государственной власти, выполняя государственные функции, но не относится ни к одной из ветвей государственной власти. Конституционный Суд исходил из того, что положения раздела 1-го Конституции составляют основы конституционного строя Приднестровской Молдавской Республики. Эти положения особо важны, поскольку основы конституционного строя, по мнению Конституционного Суда, определяют важнейшие черты государственного и общественного строя, характер отношений власти, формы правления и политического режима, главные стороны правового регулирования общественных отношений, а также порядок взаимодействия политической, социальной и экономической систем общества. Статья 1 Конституции ПМР закрепляет, что Приднестровская Молдавская Республика является демократическим, правовым государством, в котором народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Конституционный Суд признал, что фундаментальным принципом организации власти в Приднестровской Молдавской Республике является принцип разделения властей. Так, ст. 6 Конституции закрепляет, что государственная власть в Республике осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Конституционный Суд сформулировал правовую позицию в рассматриваемом деле в отношении принципа разделения властей, которую для удобства можно структурировать следующим образом: — три ветви власти только вместе создают единую суверенную государственную власть, существующую в этой единственно возможной форме; — в государстве наличествует определенный относительно постоянный объем полномочий и функций, которые оно реализует, поэтому в целях интенсификации управления все государственные функции группируются в три ветви власти, которым соответствуют три группы полномочий; — за тремя ветвями государственной власти в лице их обособленных органов закрепляется соответствующий набор прав и обязанностей. Каждый государственный орган наделяется государственно-властными полномочиями с целью осуществления государственной власти от имени государства, а органы законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах своих полномочий самостоятельны в соответствии со ст. 6 Конституции ПМР; — принцип разделения властей занимает ведущее место в конституционном конструировании властных структур, распределении функций и полномочий между ними. Он зиждется на самостоятельности всех ветвей власти, системе сдержек и противовесов в отношении друг друга, предотвращающих усиление и возвышение одной ветви власти над другими и недопускающих кем-либо захвата власти или присвоения властных полномочий. В соответствии с данным принципом власть не может быть сосредоточена в руках одного лица или одного органа, а должна быть рассредоточена между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти. Разделение властей — необходимое условие в формировании правового государства, реализации идей верховенства закона и самое главное — расширения и обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Не относя органы прокуратуры к судебной власти, ст. 91 Конституции предоставляет прокуратуре право осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением Конституции и законов судебными органами. Конституционный Суд обратил внимание также, что судебная власть в Приднестровской Молдавской Республике осуществляется только судами (п. 3 ст. 55 Конституции), независимость судебной власти гарантируется Президентом Республики (п. 4 ст. 80 Конституции) и закрепляется в Конституции: в соответствии с требованиями ст. 81 Конституции судьи при осуществлении правосудия независимы и подчиняются только Конституции и закону. Соответственно, какое-либо вмешательство в деятельность судей по отправлению правосудия недопустимо. Более того, принцип разделения властей, закрепленный в общей форме в ст. 6 Конституции, по мнению Конституционного Суда, корреспондирует ст. 55 Конституции, которая предусматривает недопустимость объединения в руках одного органа или одного лица полномочий двух или трех ветвей власти. В соответствии со ст. 91 Конституции прокуратура Приднестровской Молдавской Республики, поддерживая государственное обвинение в судах, проводит также предварительное следствие, выполняя тем самым, по мнению Конституционного Суда, функции исполнительных органов власти. А в соответствии с п. 2 ст. 71 Конституции исполнительные органы государственной власти и управления, а также должностные лица, возглавляющие их, подотчетны Президенту Республики. Однако согласно п. 2 ст. 92 Конституции Прокурор ответственен перед Президентом ПМР, но ему не подотчетен. В связи с этим Конституционный Суд сформулировал свою правовую позицию, согласно которой термин «ответственен» по своему смыслу и значению не значит «подотчетен» и, следовательно, не дает оснований считать Прокурора Республики должностным лицом исполнительного органа государственной власти, а прокуратуру — органом исполнительной власти. Пункт 2 ст. 92 Конституции предусматривает подотчетность Прокурора только Верховному Совету Приднестровской Молдавской Республики. В интерпретации Конституционного Суда ПМР термин «подотчетность» не означает «подчиненность», а обозначает «обязанность отчитываться». Поэтому Прокурор Республики, отчитываясь перед Верховным Советом, ему подотчетен, но не является должностным лицом Верховного Совета, а органы прокуратуры не относятся к законодательной ветви власти, т. к. они не обладают правомочием рассматривать и решать вопросы, отнесенные Конституцией к законодательному регулированию. Проведя, таким образом, анализ конституционных положений и грамматический анализ терминов, Конституционный Суд делает интереснейший вывод, что прокуратура Приднестровской Молдавской Республики одновременно осуществляет и частично дублирует функции исполнительной и судебной ветвей власти и, надзирая за судебными органами власти, подотчетна законодательной ветви власти, что свидетельствует об объединении прокуратурой полномочий двух ветвей власти и подотчетности третьей ветви власти. В соответствии со ст. 56 Конституции Приднестровская Молдавская Республика, как суверенное государство, выполняет функции государства через органы государственной власти и управления, создаваемые в установленном Конституцией и законодательством порядке. Статья 91 Конституции, устанавливая правовое положение прокуратуры ПМР, не относит органы прокуратуры к органам государственной власти и управления, но указывает, что прокуратура составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Прокурору Республики. Причем Прокурор ПМР и нижестоящие прокуроры в соответствии со ст. 92 Конституции независимы от органов государственной власти при осуществлении своих полномочий. Таким образом, по смыслу ст. 91, 92 Конституции прокуратура ПМР, составляя единую централизованную систему, не относящуюся к органам государственной власти и управления, выполняет функции исполнительных и судебных органов власти, подотчетна законодательному органу государственной власти и вместе с тем от них независима. Конституционный Суд, являясь гарантом верховенства Конституции и обеспечивая соблюдение принципа разделения властей (п. 1 ст. 86 Конституции), исходил из того, что ст. 6 Конституции, закрепляющая принцип разделения властей, составляет основу конституционного строя Республики (ст. 15 Конституции). Конституционный Суд в этом Постановлении посчитал необходимым обратить внимание Верховного Совета, как единственного законодательного органа государственной власти в Приднестровской Молдавской Республике (п. 1 ст. 59 Конституции), и Президента, как главы государства и гаранта Конституции (п. 1, 2 ст. 70 Конституции), на то, что прокуратура Республики, выполняя государственные функции, не относится к органам законодательной, исполнительной и судебной власти, что противоречит основам конституционного строя Приднестровской Молдавской Республики. Поэтому Конституционный Суд отметил, что Верховному Совету и Президенту надлежит законодательно определить место прокуратуры в системе органов государственной власти Республики. В связи с изложенным Конституционный Суд постановил, что недопустимо наделение прокуратуры ПМР, не причисленной ни к одной из ветвей государственной власти, полномочиями и функциями органов государственной власти и управления ПМР, а также функциями и полномочиями государственного органа. 27 апреля 2005 г. Конституционный Суд по запросу Президента ПМР вынес очередное решение в форме Постановления N 03-П/05, касающееся конституционности правовых норм, определяющих место прокуратуры в системе власти Республики . ——————————— Постановление Конституционного Суда ПМР от 27 апреля 2005 г. N 03-П/05 «О проверке конституционности отдельных положений Конституционного закона ПМР от 30 июня 2000 года N 310-КЗИД «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Приднестровской Молдавской Республики» и отдельных положений Закона Приднестровской Молдавской Республики от 15 октября 1992 года «О прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики» с изменениями и дополнениями, внесенными Конституционными законами Приднестровской Молдавской Республики от 14 октября 1996 года N 15-КЗИД, 29 декабря 1997 года N 72-КЗИД, 28 июня 1999 года N 168-КЗИД, 10 февраля 2000 года N 242-КЗИД, Законами Приднестровской Молдавской Республики от 25 мая 1993 года, 22 марта 1994 года, 26 декабря 1995 года, 10 июля 2002 года N 150-ЗИД-III, 10 июля 2002 года N 154-ЗИД-III, 2 ноября 2004 года N 485-ЗИД-III, 5 ноября 2004 года N 490-ЗИД-III» // Собрание актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики. 2005. Ст. 711.

По мнению заявителя, оспариваемые положения не соответствуют основам конституционного строя Приднестровской Молдавской Республики, а именно ст. 6 Конституции, поскольку наделяют прокуратуру, не причисленную ни к одной из ветвей государственной власти, властными полномочиями и функциями органов различных ветвей государственной власти Республики, а также определяют прокуратуру как орган, подотчетный, подконтрольный или ответственный перед органами различных ветвей государственной власти Республики. Заявитель также считал, что ст. 47, 48, 60 Закона ПМР от 15 октября 1992 г. «О прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики» не соответствуют абз. 1 п. 5 ст. 63 Конституции, в соответствии с которым каждый закон, за исключением финансовых, вносящих изменение или дополнение либо пересматривающих действующее законодательство, регламентирует только один предмет. Конституционный Суд при рассмотрении дела учел, что положения раздела I Конституции составляют основы конституционного строя Республики. Никакие другие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Республики (ст. 15 Конституции). Основы конституционного строя устанавливают, что государственная власть в ПМР осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах своих полномочий самостоятельны (ст. 6 Конституции). Не могут быть объединены в руках одного органа или одного лица полномочия двух или трех ветвей власти (ст. 55 Конституции). По мнению Конституционного Суда, положения раздела I «Основы конституционного строя» Конституции Республики надо рассматривать в качестве фундамента в конституционном конструировании, которые являют собой ориентир для построения всей правовой системы государства. Основы конституционного строя незыблемы, и в соответствии с требованиями ст. 102 Конституции положения раздела I «Основы конституционного строя» Конституции могут изменяться только в результате референдума, что обеспечивает максимально возможную степень гарантированности стабильности основ конституционного строя и высокую степень общественного согласия. Играя важную роль в надлежащем воплощении в Приднестровской Молдавской Республике принципа разделения властей, Конституционный Суд выступает гарантом реального осуществления гражданами принадлежащих им конституционных прав и свобод, поскольку основным смыслом существования в государстве принципа разделения властей является благополучие каждого конкретного индивида. Конституционный контроль позволяет ограничивать неправомерные действия законодательных и исполнительных органов, связанные с нарушением гарантированных Конституцией прав и свобод. Эта правозащитная функция Конституционного Суда ПМР проявляется при реализации им практически всех полномочий, предоставленных ему Конституцией, в том числе и полномочий, предусмотренных ст. 87 (п. 1) Конституции по разрешению дел о конституционности конституционных законов. Принимая во внимание, что изменения в Конституцию ПМР были внесены Конституционным законом от 30 июня 2000 г. N 310-КЗИД «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Приднестровской Молдавской Республики», Конституционный Суд пришел к выводу, что он не только вправе, но и обязан рассмотреть данный запрос на предмет соответствия отдельных положений указанного Конституционного закона Конституции ПМР. Конституционный Суд фактически полностью воспроизвел предыдущее Постановление и признал обжалуемые положения не соответствующими Конституции и утратившими силу. На следующий день, т. е. 28 апреля 2005 г., после провозглашения Конституционным Судом своего решения по делу Президент Республики издал Указ, которым отнес прокуратуру ПМР к системе исполнительных органов государственной власти Республики . ——————————— Указ Президента ПМР от 28 апреля 2005 г. N 192 «О некоторых безотлагательных мерах, направленных на обеспечение исполнения решения Конституционного Суда Приднестровской Молдавской Республики по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики от 30 июня 2000 года N 310-КЗИД «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Приднестровской Молдавской Республики» и отдельных положений Закона Приднестровской Молдавской Республики от 15 октября 1992 года «О прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики», связанных с определением места прокуратуры в системе органов государственной власти» // Собрание актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики. 2005. Ст. 672.

В целях безусловного и безотлагательного исполнения Постановления Конституционного Суда ПМР N 03-П/05, обеспечения непрерывного и согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (п. 2 ст. 70 Конституции), а также устранения пробела, образовавшегося в действующем законодательстве в связи с признанием ряда статей Закона ПМР «О прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики» не соответствующими Конституции ПМР, руководствуясь обязанностью Президента выступать гарантом Конституции и законов ПМР и обеспечивать точное исполнение Конституции и законов (п. 2 ст. 70 Конституции), основываясь на положениях п. 1 ст. 70 Конституции, в качестве главы государства Президент ПМР постановил: 1. Отнести прокуратуру ПМР к системе исполнительных органов государственной власти Республики с осуществлением ею при этом обязанности по обеспечению верховенства закона, независимого надзора в системе исполнительных органов государственной власти за точным и единообразным исполнением Конституции, законов и правовых актов Президента ПМР. Порядок образования, реорганизации и ликвидации органов прокуратуры и подведомственных ей учреждений определяется Президентом Республики. 2. В целях обеспечения независимого положения прокуратуры ПМР в системе исполнительных органов государственной власти установить, что прокуратура ПМР подчиняется непосредственно Президенту ПМР и в своей деятельности и при осуществлении своих полномочий независима от иных исполнительных органов государственной власти. Обращение иных органов государственной власти Приднестровской Молдавской Республики к прокуратуре для инициации действий прокуратуры в пределах ее полномочий, предусмотренных законом и настоящим Указом, может быть осуществлено только через Президента ПМР. 3. Утвердить Временное положение о прокуратуре ПМР. 4. Установить, что прокуратура ПМР представляет собой централизованную систему органов, действующую на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим, и включает территориальные (городские, районные, межрайонные) и специализированные (военную и отраслевые) прокуратуры, обладающие правами юридического лица с момента их образования и наделения этими полномочиями соответствующим актом Президента ПМР. 5. Определить, что деятельность органов прокуратуры в ПМР направлена на всемерное утверждение верховенства закона, обеспечение единства правоприменения и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, укрепление социального и межнационального согласия в обществе, соблюдение прав и законных интересов юридических лиц всех форм собственности и организационно-правовых форм, защиту интересов государства. При осуществлении указанных функций в рамках предоставленных полномочий прокуратура ПМР: а) рассматривает обращения граждан, юридических лиц, органов государственной власти о нарушении Конституции, законов, иных правовых актов Приднестровской Молдавской Республики; б) обращается в судебные органы в защиту прав и свобод человека и гражданина, законных интересов юридических лиц и государства; в) поддерживает государственное обвинение в суде; г) координирует деятельность исполнительных органов государственной власти при выступлении их в качестве истцов и ответчиков в суде; д) при выявлении нарушений норм действующего законодательства судебными органами государственной власти обращается в соответствующую кассационную или надзорную инстанцию судебных органов государственной власти; е) при выявлении противоречий актов местных представительных органов государственной власти и местного самоуправления действующему законодательству обращается к ним об устранении выявленных нарушений либо обращается в суд об их отмене; ж) осуществляет иные полномочия, предусмотренные законом и вытекающие из статуса прокуратуры в системе исполнительных органов государственной власти Приднестровской Молдавской Республики. 6. В целях обеспечения финансовой и материально-технической составляющей независимости органов прокуратуры в системе исполнительных органов государственной власти Приднестровской Молдавской Республики органы прокуратуры финансируются из государственного бюджета в соответствии с Законом ПМР «О Республиканском бюджете на 2005 год» и Законом ПМР «Об оплате труда работников бюджетной сферы и денежном довольствии военнослужащих и лиц, приравненных к ним по условиям выплат денежного довольствия». 7. Передать в ведение Прокуратуры ПМР Государственную службу административного надзора из ведения Минюста ПМР. Однако принятие данного Указа не разрешило конституционно-правовой проблемы. После принятия Постановления Конституционного Суда ПМР от 3 июня 2003 г. N 02-П/03 статус прокуратуры пытались определить законодатели. С 2004 г. на рассмотрении Верховного Совета находились два альтернативных законопроекта — каждый из них предлагал отнести прокуратуру (обособленный и независимый орган) к одной из ветвей власти. Дебаты были бурными: проект группы депутатов предлагал включение прокуратуры в систему судебных органов власти, президентский — присоединить к исполнительным органам. Проблемой занималась специальная согласительная комиссия под председательством главы парламентского Комитета по вопросам законодательства, законности и прав граждан. Совещательный орган пришел к выводу, что свои функции прокуратура сможет осуществлять наилучшим образом, оставаясь независимым органом, подчиняющимся только Президенту. Так, долгое время известное Постановление Конституционного Суда оставалось нереализованным. Совсем недавно глава государства своим указом отнес прокуратуру к системе исполнительных органов власти. И вот последний этап в «эпопее» с приднестровской прокуратурой: временное положение президентского указа сменит конституционный закон о ее статусе. 6 июля 2005 г. на 13-м заседании IX сессии Верховный Совет ПМР третьего созыва в очередной раз вернулся к проблеме, которая обсуждается в коридорах власти и на высоких трибунах уже более двух лет: к какой ветви власти отнести прокуратуру Республики. Депутаты в первом чтении приняли проект Закона ПМР «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Приднестровской Молдавской Республики», которым прокуратура включается в судебную ветвь власти. Это решение самими депутатами было названо, «возможно, не совсем грамотным, но единственно верным». Тем не менее вопросы о деятельности главного надзорного органа республики остаются . ——————————— Крамаренко И. Депутаты нашли прокуратуре новое место в системе органов власти ПМР // Агентство новостей «ОЛЬВИЯ-ПРЕСС».

На данный законопроект поступило официальное заключение Президента ПМР, который считает принятие законопроекта нецелесообразным, т. к. отнесение органов прокуратуры к судебной ветви власти в соответствии с действующим законодательством не соответствует статусу действующей прокуратуры ПМР и, следовательно, изменит задачи прокурорской деятельности, роль прокуратуры, ее функции, объем компетенции. В связи с тем что в настоящее время к компетенции прокуратуры отнесены многие полномочия, не свойственные судебной власти, эти полномочия уже фактически изъяты из ее ведения, и, таким образом, отнесение прокуратуры к судебной ветви власти потребует пересмотра фактически осуществляемых ею функций и полномочий. В соответствии со ст. 80 Конституции ПМР судебная власть осуществляется судами посредством конституционного, гражданского, административного, уголовного и арбитражного судопроизводства. Таким образом, полномочия надзора прокуратуры за точным и единообразным исполнением Конституции и законов судебными органами, министерствами и ведомствами, местными органами власти, органами местного самоуправления, предприятиями, организациями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами не входят в компетенцию судебной власти и подлежат исключению из полномочий прокуратуры при отнесении ее к судебной власти. Функции общего надзора в соответствии с действующим законодательством относятся сугубо к прерогативам исполнительной власти. В рамках судебной ветви власти роль прокуратуры должна будет заключаться исключительно в обеспечении правосудия. Так, например, ст. 20 Конституции провозглашает: лицо, заключенное под стражу, имеет право на судебную проверку законности его задержания или ареста. Эта функция может быть возложена на прокуратуру. С внесением предлагаемых изменений в Конституцию у прокуратуры должны быть изъяты полномочия по проведению предварительного следствия, поддержки государственного обвинения в судах, так как в противном случае это будет противоречить закрепленному в ст. 85 Конституции ПМР принципу осуществления правосудия на основе состязательности и равноправия сторон в процессе. К тому же форма законопроекта — включение прокуратуры в раздел «Судебная власть» без фактического отнесения ее к органам судебной власти (то есть установление таких полномочий прокуратуры, которые характерны для судебной власти) — не будет являться исполнением Постановления Конституционного Суда о толковании ст. 6 Конституции ПМР. По примеру государств со схожей правовой системой, с учетом информации, изложенной в данном официальном заключении, Президент ПМР предлагает отнести прокуратуру к исполнительной ветви власти. Это позволит сохранить за прокуратурой основной объем ее полномочий, существующих на данный момент (за исключением надзора за исполнением закона и Конституции судебными органами, так как недопустимо вмешательство в деятельность этих органов со стороны иных ветвей власти), и придать прокуратуре статус исполнительного органа государственной власти, подчиняющегося исключительно Президенту ПМР как главе исполнительной ветви власти. Сами юристы — представители судебной ветви власти — возражают против реформы. Включение прокуратуры в систему судебных органов власти, по их мнению, потребует корректировки ее статуса, вызовет путаницу и новые запросы в Конституционный Суд. Председатель Верховного Суда ПМР выразила на пленарном заседании общее мнение юристов. Она отметила, что прокуратура в системе органов власти должна стоять особняком, как, например, ЦИК или Центробанк, если же она будет в составе судебных органов, из ее поля зрения «выпадет» надзор за исполнительными органами (ветви власти по Конституции не могут вмешиваться в компетенцию друг друга). Прокурор Республики Виктор Захаров уже не в первый раз заявил, что данная конституционная реформа сегодня не ко времени — она, скорее всего, даст отрицательный результат. В современных условиях в Приднестровской Молдавской Республике реформирование системы органов прокуратуры является необходимой частью дальнейшего построения демократического правового государства. Являясь основанием для разработки проекта Конституционного закона ПМР «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Приднестровской Молдавской Республики», Постановление Конституционного Суда по вопросу о толковании ст. 6 Конституции ПМР тем самым оказывает влияние на деятельность исполнительных и законодательных органов власти, которым необходимо определить место прокуратуры в системе органов государственной власти и отнести ее к одной из конституционных ветвей власти. Рассмотренные решения Конституционного Суда ПМР интересны для нас не только для понимания роли прокуратуры в системе власти, они демонстрируют изложение Конституционным Судом ПМР правовой позиции в отношении конституционного принципа разделения властей. Проблема заключается в том, что прокуратура, не относясь ни к законодательной, ни к судебной, ни к исполнительной ветви власти, не может не входить в систему разделения властей. По справедливому замечанию профессора А. С. Автономова, находиться вне ветвей власти и одновременно входить в систему государственных органов невозможно . Может ли орган конституционного правосудия выделить новую ветвь государственной власти, не поименованную в Конституции? Каковы пределы такого толкования принципа разделения властей? Ответы на эти и многие другие вопросы предстоит дать науке конституционного права и теории государства. Однако уже сейчас очевидно, что современная теория разделения властей предусматривает использование помимо трех ветвей государственной власти такие ветви, как избирательная, контрольная и др. Например, профессор С. А. Авакьян насчитал более 10 ветвей власти, которые так или иначе выделяются в теоретических исследованиях . А это означает, что в будущем, когда такие позиции станут общепризнанными и будут теоретически осмыслены, это создаст основу для масштабных конституционных изменений во всем мире. ——————————— Автономов А. С. Избирательная власть. М.: Права человека, 2002. С. 59. См., например: Автономов А. С. Указ. соч.; Джангирян Ж. Д. Разделение властей в Республике Армения: конституционная модель и практика. М.: Изд-во МГУ, 2003; Роль прокуратуры в государственном механизме Армении // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. N 3; Станских С. Н. Избирательная власть как ветвь государственной власти: к постановке проблемы // Конституционное и муниципальное право. 2004. N 1; Чиркин В. Е. Контрольная власть // Государство и право. 1992. N 4 и др. Авакьян С. А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. Т. 1. М.: Юристъ, 2005. С. 354 — 357.

В отношении Приднестровской Молдавской Республики следует отметить, что в Конституции ПМР перечень ветвей власти закрыт, а значит, другое решение Конституционного Суда было бы нелогичным и неправильным. Другое дело, если бы перечень был открытым или вовсе отсутствовал. По аналогии можно привести пример Литвы, в Конституции которой отсутствует закрепление характера республиканской формы правления Литовской республики. Это позволило Конституционному Суду Литвы, во-первых, согласиться с классификацией республиканской формы правления на парламентскую, президентскую и полупрезидентскую, а во-вторых, в отношении Литвы отдать предпочтение парламентской форме правления с некоторыми чертами полупрезидентской республики . ——————————— Абрамавичус А. Президентская власть в Конституции и в практике Конституционного Суда Литвы // Конституционный Суд как гарант разделения властей: Сборник докладов. М.: Институт права и публичной политики, 2004. С. 114 — 115.

В отношении концепции выделения отдельной власти — прокурорской, контрольной — можно только приветствовать научные изыскания в этом направлении, поскольку они обладают высоким научным и практическим потенциалом. Подтверждением сказанного является суждение профессора Сорбонны О. Пфферсманна о том, что «если категории органов четко дифференцированы, то властей существует столько, сколько между этими категориями имеется различий» . Но некоторые авторы делают вывод, что выделение прокурорской власти «не соответствует теории разделения властей и мировому опыту претворения ее в жизнь» . ——————————— Пфферсманн О. Понятие разделения властей и проблема «власти во власти» // Конституционный Суд как гарант разделения властей: Сборник докладов. М.: Институт права и публичной политики, 2004. См., например: Колесникова О. Л. Место прокуратуры в конституционно-правовой системе разделения властей: сравнительно-правовой анализ (на примере Российской Федерации, Украины, ПМР) // Сборник материалов IV Международной научно-теоретической конференции «Социально-правовые основания государственной власти России» Санкт-Петербургского университета МВД.

Перспективы дальнейших исследований предопределены различным соотношением конституционного регулирования института прокуратуры и общественно-политической практики в современных государствах. Масла в огонь добавляют теоретические дискуссии о соотношении органа государственной власти и государственного органа, конституционного принципа разделения властей и народного суверенитета и т. д.

Органы прокуратуры относятся к ветви власти исполнительной судебной

1.2. Прокуратура в системе органов государственной власти

Развитие правового демократического российского государства в современных условиях невозможно без укрепления режима законности, установления диктатуры закона. Государственная власть обязана признавать, соблюдать и охранять законные интересы, права и свободы граждан, обеспечивать целостность правового пространства, защищать его от различных сепаратистских посягательств, ведущих к разрушению единства России и создающих угрозу ее суверенитету.

Признание за Конституцией высшей юридической силы и ее прямое действие на всей территории страны гарантирует общность правового пространства РФ. Законы и правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции. В свою очередь органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны точно соблюдать Конституцию и исполнять требования законов. В России традиционно функция надзора за исполнением законов была возложена на прокуратуру.

В соответствии со ст. 10 Конституции государственная власть осуществляется на основании разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Однако прокуратура не относится ни к одной из ветвей государственной власти.

Во-первых, прокуратуре не принадлежат полномочия судебной власти, так как, с одной стороны, она не является элементом судебной системы РФ, а с другой – не отправляет правосудия. Право на осуществление этого вида государственной деятельности, согласно ч. 1 ст. 118 Конституции, принадлежит исключительно судам.

Во-вторъх, прокуратура не может быть отнесена и к государственным органам исполнительной власти, так как: 1) она не входит в структуру Правительства РФ; 2) Председатель Правительства РФ не назначает на должность Генерального прокурора РФ и не освобождает его от этой должности; 3) прокуратура не включена в систему управленческой структуры исполнительной власти.

В-третьих, прокуратура не принадлежит и к системе органов законодательной власти, так как в соответствии с положениями Конституции она не наделена законотворческими функциями и не подотчетна ни Государственной Думе РФ, ни Совету Федерации РФ.

В-четвертых, прокуратура не может быть включена и в систему Администрации Президента РФ. Хотя существуют и другие мнения. Так, некоторые ученые полагают, что в соответствии с Конституцией Президенту РФ отведена роль арбитра, обеспечивающего необходимое единство государственной власти в условиях ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов от имени Российской Федерации, т. е. от имени Президента РФ, реализуя на правовой основе полномочия главы государства. Прокуратура призвана быть орудием президентской власти для поддержания правопорядка в обществе.

С одной стороны, с подобными утверждениями можно и согласиться. Согласно Конституции Президент РФ осуществляет подбор кандидатуры на должность Генерального прокурора РФ, вносит в Совет Федерации РФ представление о назначении его на должность и отстранении от должности. Президент РФ вправе временно отстранить Генерального прокурора РФ от исполнения обязанностей.

С другой стороны, утверждение о том, что прокуратура относится к системе президентской власти, вызывает определенные возражения.

Во-первых, если рассматривать правовое положение Президента РФ как главы государства в целом, то можно прийти к выводу, что любой государственный орган (а не только прокуратура) служит механизмом реализации президентских полномочий, так как и суд, и иные правоохранительные органы, и законодательные органы подотчетны Администрации Президента РФ.

Во-вторых, несмотря на то что кандидатуру Генерального прокурора РФ предлагает Президент РФ, по Конституции назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ относится к ведению Совета Федерации РФ.

Сказанное позволяет нам с необходимостью сделать следующий вывод: прокуратура не принадлежит ни к одной из ветвей государственной власти. Деятельность органов прокуратуры – это самостоятельное направление реализации государством своих функций по обеспечению единства правового пространства России, соблюдению режима законности всеми субъектами права, а также охране прав, свобод и законных интересов как отдельной личности, так и общества в целом. В полной мере реализовать свои полномочия и достигнуть поставленной цели органы прокуратуры могут, только будучи структурой, организация и деятельность которой не зависят ни от органов государственной власти, ни от различных общественных объединений и политических партий.

Прокуратура и исполнительная власть

Согласно Конституции (ч. 1 ст. ПО) исполнительную власть в России осуществляет Правительство РФ, которое возглавляет систему федеральных органов исполнительной власти. Следует подчеркнуть, что в соответствии с Конституцией (ч. 2 ст. 77) в пределах ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения с ее субъектами федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в России. Правительство РФ состоит из Председателя, его заместителей и федеральных министров.

Положение Правительства РФ как высшего исполнительного органа государственной власти РФ обеспечивается его полномочиями, закрепленными в Конституции и Федеральном конституционном законе от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Как высший орган исполнительной власти Правительство РФ страны обладает широким кругом полномочий: в пределах своей компетенции организует реализацию внутренней и внешней политики государства, осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, обеспечивает единство системы исполнительной власти в стране, направляет и контролирует деятельность ее органов, формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию, реализует предоставленное ему право законодательной инициативы. Правительство РФ участвует в разработке и реализации государственной политики, направленной на обеспечение безопасности личности, общества и государства, осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями, разрабатывает и реализует меры по подготовке кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов.

В последние годы проблема борьбы с преступностью относится к числу наиболее значимых в сфере обеспечения законности в стране. Конституция указывает конкретный орган государственной власти, выполняющий функцию борьбы с преступностью. В соответствии с п. «е» ст. 114 таким органом является Правительство РФ. При осуществлении этой деятельности Правительство не может не опираться на правоохранительные органы, а также прокуратуру, координирующую деятельность органов по борьбе с преступностью. Прокуратура же, в свою очередь, осуществляя функцию надзора за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, испытывает необходимость в сотрудничестве с Правительством РФ.

Исполнение законов лишь тогда станет максимально эффективным, когда будет обеспечен реальный и всесторонний контроль за этим процессом, который невозможен без исполнительной власти, в пределах своей компетенции в той или иной мере осуществляющей контрольную деятельность и взаимодействующей с органами прокуратуры, которые, в свою очередь, осуществляют надзор за исполнением законов многочисленными контролирующими структурами исполнительной власти. Представители прокуратуры могут участвовать в работе Правительства РФ, подведомственных ему структур, имеют право беспрепятственного доступа в здания федеральных министерств, служб и агентств, а также органов исполнительной власти субъектов РФ.

Опираясь на нормы действующего законодательства, прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов всеми звеньями этой власти (федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами субъектов РФ и т.д.). За Генпрокурором РФ закреплено право в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции и федеральным законам информировать об этом Президента РФ.

Прокуратура взаимодействует с исполнительной властью как самостоятельный государственный институт, способствующий обеспечению исполнения законов, принятых законодательной властью. Но при этом органам прокуратуры не присущ ни один характерный признак исполнительной власти. Более того, вся деятельность органов этой власти по исполнению законов поднадзорна прокуратуре, а соответственно, прокуратура не относится и не может быть отнесена в силу приведенных выше аргументов к исполнительной ветви государственной власти.

Исходя из этих положений, к формам взаимодействия органов прокуратуры с законодательными (представительными) и исполнительными органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления можно отнести: 1) взаимное информирование о состоянии законности, борьбы с преступностью и правонарушениями, о предупреждении преступлений и иных вопросах правоохранительной деятельности; 2) информирование органов прокуратуры о выявленных в нормативных правовых актах коррупциогенных факторах; 3) совместную разработку и в последующем принятие соответствующим органом комплексных программ по борьбе с преступностью, а также выполнение этих программ; 4) совместную деятельность но подготовке проектов нормативных правовых актов, касающихся вопросов борьбы с преступностью и правонарушениями; 5) совместное определение приоритетов в сфере борьбы с преступностью; 6) участие представителей соответствующих органов в координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов; 7) участие прокуроров в заседаниях органов государственной власти, органов местного самоуправления, в работе координационных совещаний по обеспечения правопорядка в субъектах РФ; 8) предварительное ознакомление прокуроров с проектами нормативных правовых актов, принимаемых органами власти, в том числе для выявления в них коррупциогенных факторов; 9) проведение межведомственных совещаний с руководителями территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в целях координации деятельности субъектов по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов; 10) участие прокурорских работников в работе различных специальных рабочих групп по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

На практике могут применяться и иные формы взаимодействия, главное, чтобы они строились с учетом требования соблюдения законности в пределах компетенции каждого субъекта отношения и оказывали бы положительное влияние на эффективность выполнения общих задач.